Alerte sur la préservation des zones humides françaises !

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Décision du Conseil d’État du 22 février 2017 exigeant le caractère cumulatif des critères de définition des zones humides

Dans son arrêt du 22 février 2017, le Conseil d’État a estimé que les deux critères sol hydromorphe et végétation hygrophile devaient être constatés pour définir une zone humide. Cette interprétation va à l’encontre de toutes les décisions, textes réglementaires et jurisprudences à notre connaissance qui considéraient jusqu’alors que l’un des deux critères seul suffisait.

En plus d’ouvrir une période d’incertitude autour du statut des zones humides et d’en faire disparaître virtuellement une partie, la nouvelle interprétation de leur définition risque d’entraîner leur destruction à grande échelle et d’empêcher la restauration de celles déjà dégradées.
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Nous avons envoyé avec notre partenaire Humanité & Biodiversité une lettre aux ministres Barbara Pompili et Ségolène Royal pour les alerter sur le sujet.
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Les zones humides françaises sont menacées par une décision du Conseil d’État.

Contexte juridique

Les zones humides sont définies en droit français depuis la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 comme étant :

« les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année » (article L. 211-1, I, 1° du Code de l’environnement).

Ce texte présente donc deux critères définissant les zones humides : l’hydromorphie, qui indique la présence prolongée d’eau dans le sol durant au moins une partie de l’année, et la présence d’une végétation typique des zones humides, plantes dites hygrophiles. Cette définition a été explicitée dans le décret du 23 mars 2007 en application de l’article R211-108 puis a été clarifiée par un arrêté de 2009 qui précise qu’une zone est considérée comme humide dans le cas où elle présente l’un des deux critères, ou les deux. Aucune décision juridique n’a depuis lors exigé le cumul des deux critères et de très nombreux jugements et arrêtés ont qualifié des espaces de zone humide grâce à la présence d’un seul des deux critères.

La décision du Conseil d’État

Le projet à l’origine de l’arrêt du Conseil d’État est l’aménagement d’un plan d’eau sur la commune d’Aménoncourt (54). Il a été rejeté par le préfet, par le tribunal administratif de Nancy puis par la cour d’appel. Le porteur du projet a ensuite saisi le Conseil d’État le 9 mars 2015 qui a cherché à savoir si l’on était bien en présence d’une zone humide et qui a donné sa décision le 22 février 2017:

« une zone humide ne peut être caractérisée […] que par la présence simultanée de sols habituellement inondés ou gorgés d’eau et, pendant au moins une partie de l’année, de plantes hygrophiles. »

Le Conseil d’État estime que c’est une erreur d’avoir considéré comme :

« alternatifs les deux critères d’une zone humide […] alors que ces deux critères sont cumulatifs. »

Conséquences pratiques

Le Conseil d’État reconnaît explicitement la double exigence des critères sols hydromorphe et végétation hygrophile pour caractériser une zone humide. Cette décision pourrait avoir des conséquences importantes pour la préservation des zones humides en France.

Disparition virtuelle d’une partie des zones humides

Les classements en zone humide réalisés par les études antérieures, de parcelles ne présentant qu’un seul des deux critères, sont infirmés.

Possibilité de déclassifier volontairement des zones humides

Si la présence d’une végétation hygrophile est nécessaire, sa destruction sur un terrain pourrait suffire à empêcher de classer celui-ci en zone humide. Ainsi les prairies cultivées, plantations forestières ou même les sols retournés pourraient être exclus de fait. Cette décision induit donc un risque majeur de destruction à grande échelle d’espaces aujourd’hui occupés par une végétation hygrophile au profit d’espaces artificialisés, à l’image des destructions de haies que l’on observe en amont d’inventaires territoriaux.

Condamnation des zones humides dégradées

L’inventaire des zones humides artificialisées, dans les inventaires de zones humides communaux par exemple, permet de localiser des espaces dégradés qui pourront bénéficier de programmes de restauration, au travers des Contrats Territoriaux Milieux Aquatiques (CTMA) ou dans le cadre de la compensation écologique par exemple. Les extraire revient à les condamner définitivement, ce qui est aberrant dans un cadre de reconquête de la qualité des eaux induit par la Directive Cadre Européenne sur l’eau, et pour laquelle notre pays paye depuis plusieurs années des amendes de plusieurs millions d’euros pour non-respect.

Période d’incertitude

Que faire pour les inventaires en cours alors que la doctrine actuelle issue de la loi de 1992 est mise à mal ? Ces inventaires conditionnent pourtant les Plans Locaux d’Urbanisme, entre autres, ainsi que de nombreux projets. Que faire pour les inventaires ayant déjà eu lieu ? Ce travail coûteux en temps, en moyens humains et financiers devra-t-il être refait avec la nouvelle méthodologie ?

Pertinence écologique du double critère

L’interprétation du Conseil d’Etat est basée sur la phrase suivante :

« la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année » (article L. 211-1, I, 1° du Code de l’environnement).

Cette phrase sous-entend, mais sans effectivement l’expliciter, ce qui est un défaut, que la végétation spontanée seule fait référence. Du moins c’est l’interprétation des écologues. Ainsi, du point de vue écologique, l’expression « quand elle existe » présuppose que cette végétation spontanée caractéristique peut être absente, dans le cas par exemple des cultures, sans pour autant enlever à une parcelle son caractère de zone humide. En effet :

  • sur le plan fonctionnel, prétendre qu’un champ hydromorphe ou une pinède hydromorphe ne sont pas des zones humides parce que la végétation hygrophile est absente reviendrait à nier la réalité écologique. Ces terrains continuent effectivement à remplir une partie des fonctions et services écosystémiques attribués aux zones humides ;
  • les travaux ou synthèses multiples relatifs aux fonctionnalités des zones humides réalisés ces dernières années mettent clairement en évidence différents degrés dans l’intégrité des fonctions que remplissent les zones humides.

Il en résulte sur le plan technique qu’il est impossible de ne prétendre limiter les zones humides qu’au cas où celles-ci seraient caractérisées, comme l’affirme le Conseil d’État, par la présence simultanée des deux critères. Il s’agirait alors d’une restriction abusive sur le plan scientifique.

 

Pour l’Union Professionnelle du Génie Écologique              Pour Humanité et Biodiversité

Patrice VALANTIN                                                                                  Bernard CHEVASSUS-AU-LOUIS

Président                                                                                                         Président

 

 

 

 

 

 

Contact :

Thomas REDOULEZ                                                                      Justine ROULOT

UPGE                                                                                                    Humanité et Biodiversité

t.redoulez@genie-ecologique.fr                                                  justine.roulot@humanite-biodiversite.fr

 

 


Le point de vue de l’expert

Michel Danais est un des experts en zones humides du Grand Ouest. Il est écologue au sein du bureau d’études Ouest Aménagement et exerce une activité depuis 38 ans. Il considère que la récente décision du Conseil d’Etat court-circuite les connaissances écologiques.

Les techniciens du droit ne sont guère compétents pour interpréter les données écologiques relatives aux zones humides. C’est le constat que l’on peut faire en prenant connaissance de la récente décision du Conseil d’Etat du 22 février 2017 à propos de l’affaire relative à un projet de plan d’eau à Aménoncourt. Le Conseil d’Etat s’est en effet écarté de la décision de la Cour d’Appel de Nancy qui

« a regardé comme dépourvue d’incidence la présence, sur le terrain d’assiette du plan d’eau, de pins sylvestres, espèce dont il n’est pas contesté qu’elle ne présente pas un caractère hygrophile, et s’est abstenue de rechercher si d’autres types de végétaux hygrophiles étaient présents sur ce terrain. » (arrêt du 9 octobre 2014 – Cour administrative d’appel de Nancy).

En l’occurrence, la présence de pins sylvestres ne peut absolument pas statuer ni pour, ni contre le caractère humide. En effet, l’écologie du pin sylvestre est à large amplitude, et l’espèce est connue pour parfaitement tolérer des sols hydromorphes à condition qu’un horizon de surface suffisant existe et que le terrain ne soit pas inondé. À ce titre, l’espèce végétale peut être considérée comme « hygrophile tolérante » au même titre que beaucoup d’autres espèces non spécifiquement hygrophiles dans leur préférendum écologique.

La Narthécie des marais (Narthecium ossifragum), à l’inverse du pin sylvestre, est typique des zones humides.

Or cette catégorie d’espèces n’a aucunement été explicitement mentionnée dans les textes en vigueur. La liste d’espèces à mentionner dépasserait alors de beaucoup la liste annexée à l’arrêté du 1er octobre 2009 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides. Il en résulte que la notion de plantes hygrophiles doit être interprétée avec circonspection… Dans de nombreux cas, le pin sylvestre voisine avec par exemple la molinie (également à large amplitude écologique) et des espèces plus hygrophiles comme des Carex, de la bruyère à 4 angles, etc. Les phytosociologues considèrent un certain nombre de ces entités comme humides.

Le pin sylvestre n’est donc pas étroitement lié aux zones humides. Il n’est pas sténohèce, c’est-à-dire que son écologie n’est pas étroitement liée aux zones humides. Pourtant, il fait partie des espèces qui ne sont pas incompatibles avec les zones humides. Beaucoup d’autres exemples pourraient être convoqués.

Comme l’indique le Conseil d’Etat, la Cour d’Appel « s’est abstenue de rechercher si d’autres types de végétaux hygrophiles étaient présents sur ce terrain », d’où l’absence d’indication fiable sur le plan du couvert végétal. L’interprétation du Conseil d’Etat est basée sur cette phrase clé :

« la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année » (article L. 211-1 du code de l’environnement issue de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992).

Cette phrase sous-entend, mais sans effectivement l’expliciter, ce qui est un défaut, que la végétation naturelle seule fait référence. Du moins c’est l’interprétation des écologues. Ainsi, un champ de maïs n’est pas une végétation naturelle, donc le maïs qui y croît ne peut être considéré comme référence. La notion de zone humide ne peut en effet s’appliquer à partir de la végétation que si celle-ci y est implantée selon son préférendum spontané, ce qui n’est pas forcément le cas des cultures ou des plantations.

Pour autant, sur le plan fonctionnel, prétendre qu’un champ hydromorphe ou une pinède hydromorphe ne sont pas des zones humides reviendrait, toujours au plan écologique, à nier une bonne part de la réalité. Les travaux ou synthèses multiples relatifs aux fonctionnalités des zones humides, par exemple ceux du MNHN ou bien d’autres références non seulement françaises mais aussi étrangères, qui ont été réalisés ces dernières années mettent clairement en évidence des degrés dans l’intégrité des fonctions que remplissent les zones humides, sans pour autant nier ce caractère humide au panel de cas susceptibles d’être identifiés.

Ainsi, toujours du point de vue écologique, l’expression « quand elle existe » de l’article L.211-1 présuppose que cette végétation naturelle caractéristique peut être absente dans le cas par exemple des cultures, sans pour autant enlever à une parcelle son caractère de zone humide du fait qu’elle continue à remplir au moins une partie des fonctions et services écosystémiques attribués ordinairement à ces zones.

Il en résulte, sur le plan technique seul, et non juridique, qu’il est impossible de ne prétendre limiter les zones humides qu’au cas où celles-ci seraient caractérisées, comme l’affirme le Conseil d’Etat « par la présence simultanée de sols habituellement inondés ou gorgés d’eau et, pendant au moins une partie de l’année, de plantes hygrophiles ». Il s’agit alors d’une restriction abusive sur le plan scientifique.

Pour sortir « par le haut » de cet imbroglio, il nous semble :

  • nécessaire d’introduire dans l’article L.211-1 l’expression végétation spontanée (plus exacte que végétation naturelle, qui pourrait donner lieu à bien des débats). Ou, si l’on préfère éviter de retoucher le code de l’environnement, produire un arrêté stipulant la façon dont le terme « végétation » doit être entendu, ce qui évite d’entrer en contradiction avec le Conseil d’Etat mais reprend le problème en amont : en limitant ce terme à la végétation spontanée, on évite de se référer à la végétation d’une culture ou d’une plantation forestière, car dans ce cas l’exception que le code de l’environnement admet à travers l’expression « quand elle existe » redevient opérante ;
  • important, en corollaire, d’indiquer explicitement le caractère inclusif mais non cumulatif des critères évoqués, compte tenu de la nature multiple et quantitativement variable des fonctions des zones humides ;
  • utile d’édicter une note circulaire explicative en complément.

La question pourrait se poser de compléter la liste des espèces de l’arrêté du 1er octobre 2009 par une liste d’espèces non incompatibles (sans être hygrophiles sensu stricto) avec le caractère de zone humide. Mais compte tenu du nombre d’espèces hygrophiles tolérantes susceptibles d’être mentionnées, il nous semble inopportun d’entrer dans cette opération. Ceci, d’autant plus que les connaissances écophysiologiques risquent d’être limitantes pour bon nombre d’espèces dont le statut resterait incertain.

Pour reprendre le cas de l’affaire traitée par le Conseil d’Etat le 22 février, le résultat n’en sera pas modifié par le descriptif d’une végétation spontanée qui était ici très peu étudiée, mais le caractère non cumulatif en revanche permettrait de redresser le jugement final renvoyé à la Cour d’Appel.

Michel DANAIS, ingénieur écologue, docteur en écologie végétale, Rennes

 

 

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